אשרת מבקשי מקלט לאוקראינים בישראל?

לאחר פסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים, כל אזרחי אוקראינה הנמצאים בישראל ללא מעמד מסודר יקבלו באופן אוטומטי רישיון ישיבה בישראל למבקשי מקלט – בשמו הבירוקרטי המלא, "רישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל", או ברוסית מדוברת, "נייר כחול". אשרת מבקשי מקלט לאוקראינים תתקבל לאחר שהאזרח הזר יוזמן לפגישה במשרד רשות האוכלוסין הקרוב למקום מגוריו.

ניתן יהיה לומר כי למרות התנגדויות רבות, משרד הפנים יאפשר לאזרחי אוקראינה בישראל – עובדים זרים ותיירים שפג תוקף אשרתם, מבקשי מקלט ופליטים – לקבל רשמית את הזכויות המינימליות המגיעות להם לפי אמנת הפליטים. מדובר בצעד חשוב, גם אם לא המילה האחרונה במאבק משפטי רב שנים של פעילי זכויות אדם ומשרדי עורכי דין הגירה מול רשות האוכלוסין.

למה משרד הפנים מתקשה לתת לפליטי מלחמה את הזכויות המגיעות להם לפי החוק הבינלאומי והישראלי? מה ניתן לעשות כדי לחסוך עומס לבתי המשפט, הוצאות למשלם המסים הישראלי, ועוגמת נפש לפליטים? בקצרה, מהו המצב הקיים והצעדים המתבקשים הבאים?

משרד הפנים נגד מבקשי מקלט מאוקראינה – החל משנת 2014

יש טעם להתחיל את הסיפור מתחילתו – אם לא מרגע חתימתה של ישראל על האמנה בדבר מעמדם של פליטים (1951) או הפרוטוקול המורחב מ1967, אז לפחות מהרגע בו סיפחה רוסיה את חצי-האי קרים, ועודדה מלחמת אזרחים באוקראינה על ידי טיפוח הכוחות הבדלניים במחוזות דונייצק ולוהנסק.

עשרות אלפי אוקראינים ביקשו מקלט בישראל לאורך העשור האחרון. חלק גדול מהם הגיע מהמחוזות הבדלניים, בטענה שנרדפו עקב תמיכתם בשלמות הטריטוריאלית של אוקראינה. אחרים אמרו שנרדפו באוקראינה המערבית עקב עמדתם הפרו-רוסית או עקב חשיפת שחיתות שלטונית.

רשות האוכלוסין סירבה לבקשות מקלט אלו בשתי אמתלות שונות:

• הטענה המוצדקת יחסית כי רוב מבקשי המקלט לא סיפקו אף בדל של הוכחה להיותם נרדפים באוקראינה, ולמעשה ניצלו את המשבר על מנת להגיע לישראל כמבקשי מקלט ולמצוא מקום עבודה משתלם. בהקשר זה חשוב לציין כי היחידה לטיפול במבקשי מקלט ברשות ההגירה פיתחה נוהל מיוחד לדיון מהיר בבקשות חסרות אסמכתה וגירוש חזרה לארץ המוצא.
• מבקשי מקלט רבים אשר אכן הצליחו להביא הוכחות ראשוניות להיותם נרדפים עקב השתייכות לצד במלחמת האזרחים נדחו בטענה הפחות מוצדקת שיוכלו למצוא מקלט בטוח בתוך אוקראינה, במקומות בהם שולט אותו צד בו הם תומכים.

בערך 20,000 מבקשי מקלט מאוקראינה שנאבקו על זכותם להישאר בארץ נמצאו בישראל בינואר 2022. גם אלו אשר הצליחו לקבל אשרת מבקש מקלט מצאו את עצמם במצב שהיה מעורפל ולא ברור במכוון.

מדיניות משרד הפנים – לא לקבל פליטים

למרות טענות ראשי משרד הפנים על כך שישראל קידמה את אמנת הפליטים או שהיא מקבלת לשטחה כמות מבקשי מקלט גדולה יחסית לאוכלוסייה, המציאות היא הפוכה מהדמיון. ישראל לא מעניקה מעמד פליט רשמי למבקשי מקלט, ועושה כל האפשר לעשות תוך היצמדות מינימלית לתנאי האמנה למרר את חייהם של בעלי אשרת מבקש מקלט כדי שיעזבו את שטחה "מרצונם".

ישנן סתירות בבקשת המקלט? המצב במדינת המוצא משתנה, ואולי המבקש כבר לא יהיה חשוף לרדיפה? אז וודאי שניתן להמשיך בהליך הגירוש.

כל הראיות מעידות על כך שמבקש המקלט אכן חשוף לרדיפה " מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת"? אז הוא יישאר עם הרישיון הזמני במשך שנים או עשורים, תלוי על חוט.

נתוני סוכנות הפליטים של האו"ם UNHCR מדברים על כך שפחות מאחוז ממבקשי המקלט בישראל מקבל מעמד פליט באופן רשמי. הנתונים בשטח קרובים יותר ל0.1% – מבקש מקלט אחד מתוך אלף זוכה להיחשב כפליט. הממוצע במדינות כגון קנדה, צרפת, גרמניה, ואף ארה"ב ובריטניה, עומד על 30-65%.

לאורך שנות קיומה של ישראל, פחות מ10,000 מבקשי מקלט אכן קיבלו מעמד פליט רשמי, אשר מאפשר תושבות קבע, פותח צוהר לאיחוד משפחות, ונותן למחזיק בו אפשרות לצאת מישראל ולחזור אליה.

אז מה הוא מעמד "2א5"?

רישיון ישיבה זמני בישראל למבקשי מקלט – המעמד הרשמי בו יישארו 99% מכלל מבקשי המקלט לאורך שהותם בישראל – מוגדר מעשית בעצם היותו "זמני". כל השהות של בעל רישיון זה בישראל היא על תנאי, ללא זכויות קבע אשר יאפשרו לו להרגיש כבוד עצמי, ביטחון, או חירות.

בני משפחתו לא יוכלו לבקרו ובטח שלא לעבור לחיות איתו בישראל. ומצידו, הוא לא יוכל לעזוב את ישראל אף במקרה חירום משפחתי, שכן ברגע שיצא לא יוכל לחזור.

ביטוח הבריאות תלוי במעסיק מבקש המקלט, במידה ויצליח למצוא מעסיק חוקי בהתחשב בעמימות אפשרויות התעסוקה.

הזכות של מבקשי מקלט לעבוד בישראל מעורפלת בכוונה תחילה.

מי זכאי לעבוד למרות שעל רישיון השהייה שלו מצוין שלא מדובר באשרת עבודה ומי לא? איפה זכאים לעבוד והיכן אסור?

משרד הפנים עובד קשה על מנת שהן מבקשי המקלט והן מעסיקים שאינם מומחים בדיני הגירה יניחו שאסור למבקשי מקלט לעבוד באופן חוקי. מעבר לכך, התחייבות משרד הפנים בפני בית המשפט העליון לתת למבקשי מקלט הזדמנות לעבוד בישראל אינה התחייבות על נוהל או פירוט התנאים באופן רשמי, אלא על חוסר-אכיפה זמני של העסקת מבקשי מקלט – שנותרת לא-חוקית על הנייר אך לא באופן מעשי. או להפך.

יש טעם לחזור ולהדגיש את דבריה של כבוד השופטת מיכל אמנון-גונן בפסק הדין מעלה: גם אם למדינה אין עניין בשמירה על זכויות מבקש המקלט, חוסר אפשרות לעבוד באופן חוקי לא יגרום למבקשים לעזוב למקום אחר או לגווע ברעב, אלא רק יגרום להם למצוא פרנסה בעבודה שאינה חוקית או אף בפשיעה.

מה המצב לאחר תחילת המלחמה באוקראינה בתחילת 2022?

עם פתיחת המלחמה, יצאו משטח אוקראינה מיליוני פליטים למדינות השכנות. רוב אוכלוסיית הפליטים מורכבת מנשים, ילדים, וקשישים. עשרות אלפים מאותם מבקשי מקלט ביקשו להגיע לישראל, ארץ בעלת כלכלה מתקדמת בה אחוז ניכר מהאוכלוסייה דובר רוסית ובה שוהים אוקראינים רבים זה מכבר.

ממשלת ישראל התמודדה עם האתגר על ידי קידום הגעת זכאי עלייה לישראל מחד, ועשיית כל האפשר כדי לא לקבל פליטים לשטחה מאידך.

התקבל הליך עלייה מזורז לזכאי שבות מאוקראינה, נשלחו טיסות מיוחדות כדי להביא אותם לישראל, ועוד. זאת למרות שרובם המוחלט לא היו מעוניינים להשתקע בארץ הקודש, אלא לחזור חזרה לאוקראינה או מדינה אחרת באירופה במהירות האפשרית.

לעומת זאת, אוקראינים שאינם זכאי עלייה הוגבלו תחילה לכניסה על בסיס הזמנה של ישראלי נותן חסות, אשר התחייב לשאת בהוצאות המוזמן ועל כך שאין החוסה מתכנן להישאר בישראל לאחר סיום המלחמה. אחרים נתקלו בסירוב כניסה או הורשו להיכנס עם אשרת תייר בתנאי ששכנעו את פקידי ביקורת גבולות שאינם מתכננים להשתקע בישראל.

בכירים ברשות ההגירה בישראל אף פרסו מחדש את הטענה – שאין לה תוקף משפטי ושמשרד הפנים לא נוהג לפיה – שפליט יכול להגיש מקלט רק במדינה הראשונה בה דרכה רגלו ברגע שעזב את מדינת המוצא.

באופן מפתיע, למרות עידוד העלייה וחוסר עידוד (בלשון המעטה) של הגעת אוקראינים שאינם זכאי עלייה, נכון ל2024 ישנם בישראל כ14,000 עולים חדשים מאוקראינה וכ14,000 מבקשי מקלט שאינם עולים שהגיעו מאז 2022. זאת נוסף על כ-20,000 מבקשי מקלט שכאמור נמצאו כבר בישראל.

מה הן הזכויות שמקבלים אוקראינים שהגיעו אחרי 2022?

חשוב להדגיש שהשלמת משרד הפנים עם העובדה שמבקשי מקלט מאוקראינה יגיעו לישראל או ימשיכו לשהות בישראל, והם צריכים לעבוד, לקבל ביטוח בריאות, וזכויות מוגדרות הייתה הדרגתית מאוד, כשכל וויתור הוגש עקב לחץ ציבורי, פרסומים בתקשורת, פניות לבית המשפט, ואף בקשות ממשרד החוץ כלפי רשות האוכלוסין (!).

האוקראינים שהגיעו לישראל שלא כזכאי עלייה אף אינם זכאים להגיש בקשה לקבלת מעמד מבקשי מקלט, ולאורך השנתיים שעבור מאז תחילת המלחמה, משרדי הממשלה לא השכילו לגבש עמדה רשמית בכל הנוגע לזכויותיהם בישראל פרט למינימום האפשרי של אי גירושם חזרה לארץ המוצא. העמדה הבלתי רשמית היא כמובן "אנחנו מקווים שתעזבו את ישראל מרצונכם החופשי בהקדם".

כאמור, למרות המיעון של משרד הפנים לקבל פליטים שאינם יהודים, התקבלה מדיניות של אי-הרחקה עבור אוקראינים. תוקף האשרה של מבקשי מקלט, עובדים זרים, ואוקראינים שנכנסו עם אשרת תייר, הוארך אוטומטית ללא צורך לפנות פרטנית לרשות. ראשית לחודש, לאחר מכן לשלושה חודשים, ואז לתקופה ארוכה יותר. נכון למאי 2024, רשות האוכלוסין מוכנה להאריך את מדיניות האי-הרחקה עד ל2025 (או סיום המלחמה, בתרחיש מאוד אופטימי).

לאחר כ8 חודשים ללא החלטה מסודרת, משרד הפנים פרס את מדיניות אי האכיפה כלפי מעסיקי מבקשי מקלט על האוקראינים שהגיעו במהלך המלחמה, בתנאי שנמצאו בישראל במשך 90 יום לפחות. מאידך, נקבעו באותה הזדמנות הגבלות חדשות על תעסוקת כלל מבקשי המקלט בישראל.

חינוך חינם מובטח לכל הילדים הנמצאים בישראל, אך אין פרטים או פרסומים בנוגע לנוהל הרישום עבור אוקראינים אשר הגיעו לישראל לאחרונה ואינם דוברי עברית (בניגוד לסיוע הממשלתי שמקבלים זכאי עלייה).

ביטוח רפואי וגישה לקופת חולים פוצלו לסוכנויות שונות לבני 60 ומטה ואלו שמעל גיל 60. עם זאת, התקציב לביטוח נקטע באוגוסט 2023, ולא חודש, עד ספטמבר, לאחר חשיפה תקשורתית ומחאה משגרירות אוקראינה.

מה הבעיה?

למה בעצם פנו מספר אזרחי אוקראינה לבית המשפט בבקשה לקבל אשרת אשרת 2א5? ולמה בית המשפט דרש הצגת עמדה מסודרת מרשות האוכלוסין והנגשת מעמד מבקש מקלט לכל אזרחי אוקראינה השוהים בארץ ללא מעמד מסודר?

רבות מזכויות לעיל ניתנות רק לאוקראינים שהגיעו לישראל החל מפברואר 2022, לא לאוקראינים שנמצאים כבר בארץ ואינם יכולים לחזור עקב המלחמה, בדיוק באותן הנסיבות.

דבר מזכויות אלו אינו קבוע בחוק או בנוהל מסודר, אלא ניתן ונשלל באופן שרירותי לפי רצון משרד הפנים. אף הזכויות המינימליות של בעלי אשרת 2א5 לכל הפחות קבועות ומוסכמות – משרד הפנים אף אינו מוכן לפרט מה מגיע ומה לא מגיע לאוקראינים שנמצאים בארץ, אינם מורחקים, והיו יכולים לקבל אשרת מבקש מקלט במידה והייתה להם אפשרות להגיש בקשה לאשרה. אם מדובר באותן זכויות, אז למה לא לתת ולמה לא לפרט?

נכון שלעתים אין אפשרות לקלוט כמות גדולה של מבקשי מקלט שמגיעים למדינה עקב מלחמה או משבר. אבל עברו שנתיים – או עשור, תלוי בחישוב תחילת המלחמה – מעל ומעבר להחליט מה עושים.

בינתיים, אוקראינים רבים בישראל מצויים ב"ערפול נורמטיבי", ונשללות מהם זכויות כגון גישה לביטוח לאומי, אפשרות לפתוח חשבון בנק, ועוד.

כיצד ניתן לפתור את המצב?

ניתן לומר שלאורך השנים, ישראל דוגלת במדיניות של "עמימות הגירתית" בכל הנוגע למבקשי מקלט. מדיניות בה לא מפרטים את זכויות המבקשים, אלא על דרך שלילה. לא נותנים לפליטים לעבוד אלא לא עוקפים זמנית את האיסור על העסקתם. לא מגרשים, אבל גם לא מאפשרים הסדרת מעמד קבועה.

המצב שנוצר אינו מקובל על מבקשי המקלט עצמם, על הקהילה בתוכה הם חיים, ואף על גופים בינלאומיים.

במידה וממשלות ישראל אינן מעוניינות בקבלת מעמד בישראל עבור מי שאינו זכאי שבות \ קרוב משפחה של ישראלי, למה שזאת לא תהיה מדיניות רשמית? ישראל יכול לפרוש מאמנת הפליטים ולעדכן את חוקי ההגירה בהתאם לכך שישראל היא מדינת מקלט ליהודים בלבד.

במידה והטענה היא כי ישראל היא אור לגויים, ובניגוד למדינות העולם אשר דחו את כניסתם של פליטים יהודים ערב מלחמת העולם השנייה, מוכנה לתת דוגמה ולקבל לשטחה אנשים אשר נמלטים מאימת מלחמה, רדיפה פוליטית, ועוד, אז לכל הפחות, מי שרשות האוכלוסין מכירה בהם מעשית בתור מבקשי מקלט צריכים לקבל מעמד רשמי כמבקשי מקלט. הצעד המתבקש הבא הוא קבלת מעמד פליט על ידי אחוז משמעותי ממבקשי המקלט אשר אינם יכולים לחזור לארצם ושיכולים להשתלב בציבור הישראלי ולתרום למדינה.

מאמר זה נכתב בסיועו של סשה קישקו.