עאדל קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל

משרדנו מפרסם סיכומים של פסקי דין עקרוניים של בית המשפט העליון שהשפיעו על הפרשנות העדכנית של הדין הישראלי. מאמר זה עוסק במקרה של עאדל קעדאן נגד מינהל מקרקעי ישראל, שדן בסוגיות עקרוניות בדיני מקרקעין.

פסק דין עאדל קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל הוא פסק דין עקרוני משנת 2000, במסגרתו קבע בית המשפט העליון, כי מינהל מקרקעי ישראל ומדינת ישראל הפרו את עקרון השוויון בכך שאפשרו לתושבים יהודים בלבד להתגורר ביישוב קציר. בית המשפט הורה למשיבים לדון בבקשת התובעים לרכוש חלקת קרקע ביישוב קציר לצורך בניית ביתם.

במאמר זה ננתח את טענות הצדדים ונימוקיו של בית המשפט העליון בפרשה.

רקע עובדתי

המבקשים הם בני זוג ערבים, הורים לילדה, אשר ביקשו להתגורר ביישוב קציר, בבעלותו ובניהולו של מינהל מקרקעי ישראל. על פי התקנות החלות, חברות באגודה השיתופית לצרכי חכירת קרקע ביישוב תינתן רק למי שסיים שירות חובה בצבא. הלכה למעשה, ערבים אינם מתקבלים כחברים באגודה השיתופית, חברות שמהווה תנאי מוקדם למגורים ביישוב. לפיכך, הם אינם רשאים להתגורר ביישוב ואף לחכור בו קרקע. לטענת התובעים, בקשתם נדחתה לאלתר בשל היותם ערבים, שכן אדמות היישוב הקהילתי מיועדות ליהודים בלבד.

לטענת התובעים, התקנות הרלוונטיות, כמו גם הקצאת קרקע על בסיס דת או לאום, פוגעות בעקרון השוויון ובשל כך לא ניתנת לקיימן. מנגד טענו הנתבעים, כי שינוי בהוראות ובמצב יביא לפגיעה חמורה באוטונומיה שלהם ומהווה התערבות בבחירת חברי האגודה.

הסוגייה המשפטית

האם המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פעלה כדין בהקצאת המקרקעין עליהם בנוי היישוב הקהילתי לסוכנות היהודית, וזאת בידיעה כי התובע אינו רשאי לבנות את ביתו על המקרקעין?
האם המדינה הייתה פועלת כדין לו הייתה קובעת בעצמה מדיניות לפיה ניתנים ליישוב הקהילתי קציר רישיונות או זכויות חכירה בקרקע ציבורית, תוך הגבלת החברות ליהודים?
האם פעולות המדינה נחשבות שבוצעו כדין במקרה בו המדינה עצמה אינה פועלת במישרין בתחומי הישוב קציר, אלא מקצה זכויות בקרקע לסוכנות היהודית, שמתנהלת מול אגודה השיתופית קציר?

ניתוח בית המשפט

ישנן תכליות כלליות ומקיפות השזורות בחקיקה הישראלית, המשקפות את ערכי היסוד של המשפט והחברה בישראל. עיקרון השוויון הוא אחד מהם. כל רשות בישראל, בראש ובראשונה הממשלה, חייבת להתייחס באופן שווה לכל הפרטים במדינה.

העיקרון האמור חל גם על הקצאת קרקעות מדינה. מינהל מקרקעי ישראל מחזיק באדמות מדינה במעמד של נאמן. ככזה, הוא כפוף לכל החובות המוטלות על נאמן.

במילים אחרות, מכיוון שהמינהל הוא הלכה למעשה המדינה עצמה, חלות עליו כל חובותיה של רשות ציבורית. לשם כך, על החלטות מועצת מקרקעי ישראל לכבד את עקרון השוויון.

הדבר מוביל לשאלה: מהו שוויון, וכיצד הוא בא לידי ביטוי בהקשר זה?

השוויון אוסר על התנהלות שונה כלפי פרטים מטעמי דת או לאום. איסור זה מופיע בהצהרות ובאמנות בינלאומיות (כגון ההצהרה האוניברסלית על זכויות האדם). ביטוי לכך ניתן בהכרזת העצמאות, אשר קבעה כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין". התרגום המעשי של תפישות יסוד אלה באשר לשוויון הוא כי תכליתה הכללית של כל חקיקה – להבטיח שוויון בין בני האדם בלא הפליה על בסיס של דת או לאום. התייחסות שונה בשל דת או לאום היא מפלה לכאורה.

בגיבוש תכליתה של החקיקה יש להתחשב בתכליות המיוחדות ובתכליות הכלליות גם יחד. לעתים מתגלות סתירות בין התכליות השונות. כך, למשל, עשויות להתעורר סתירות בין תכליות מיוחדות, המבקשות להגשים יעדים חברתיים, לבין תכליות כלליות המבקשות לקיים זכויות אדם. כאשר התנגשות כזו מתרחשת יש לקיים איזון בין התכליות המתנגשות (בג"ץ 73/53 חברת "קול העם" בע"מ נ' שר הפנים). באיזון בין התכליות תינתן עדיפות לתכלית המיוחדת, אם קיימת ודאות קרובה כי הגשמת התכלית הכללית תגרום לנזק ממשי, קשה ורציני לאפשרות הגשמתה של התכלית המיוחדת. מטרת חוק יסוד מינהל מקרקעי ישראל היא ליישב יהודים ברחבי הארץ בכלל, ובאזורי ספר כמו גם באזורים שהנוכחות היהודית בהם היא דלילה, בפרט. לפיכך נטען, כי נוכחותם של תושבים ערבים ביישוב תערער את ייעודו הספציפי של היישוב שכן היא תגרום לעזיבת תושבים יהודים, והפיכת יישוב שהיה אמור להיות יהודי לערבי.

לטענת המשיבים:

החלטה על הקצאת מקרקעין להקמת היישוב הקהילתי קציר ליהודים בלבד אינה פוגעת בשוויון, שכן מנהל מקרקעי ישראל מוכן להקצות מקרקעין גם להקמת יישוב קהילתי לערבים בלבד (במילים אחרות, מדיניות של "נפרד אך שווה" Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954)).
גם אילו החליט מינהל מקרקעי ישראל להקצות בנסיבות המקרה שלפנינו במישרין מקרקעין להקמת יישוב קהילתי ליהודים בלבד, הייתה זו החלטה חוקית, שכן היא הייתה מגשימה את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית.

תגובת בית המשפט

בפועל, לא היה ביקוש ליישובים קהילתיים ערביים בלבד. במציאות, מדינת ישראל מפלה באמצעות מדיניות זו, למרות שהסיבה להפרדה אינה רצון להפלות.
בית המשפט אינו מקבל גישה המציבה את ערכיה של מדינת ישראל כהצדקה לאפליה בין אזרחיה על רקע לאום או דת. המורשת היהודית היא בהחלט מרכיב מרכזי במורשת הדתית והתרבותית של ישראל, אך אין זה אומר שהמדינה תפלה בין אזרחיה.

אם הקצאת זכות במקרקעין להקמת היישוב הקהילתי בקציר הייתה נעשית במישרין על ידי המדינה, מוטלת הייתה על המדינה החובה לנהוג בשוויון בין כל המבקשים ממנה זכות להקים בית באותו מקום. משמעות הדבר הינה, כי כל אדם בישראל, תהא לאומיותו אשר תהא, כשיר היה להשתתף בתחרות על הזכות לבנות ביתו ביישוב הקהילתי בקציר.

אולם, במקרה הנוכחי, זו לא המדינה עצמה שמעבירה את המקרקעין. נשאלת השאלה האם המדינה מפירה את חובתה לנהוג בשוויון, שעה שגוף שלישי אליו מועברים מקרקעי המדינה, נוקט במדיניות המקצה מקרקעין ליהודים בלבד? על שאלה זו השיב בית המשפט בחיוב. המדינה אינה יכולה להשתחרר מחובתה החוקית לנהוג בשוויון בהקצאת זכויות במקרקעין, על ידי שימוש בגוף שלישי הנוקט מדיניות מפלה. מה שהמדינה אינה רשאית לעשות במישרין, אין היא רשאית לעשות בעקיפין. פעולת מדינה, שהיא מפלה בנסיבותיה, אם היא נעשית כלפי צד שלישי כלשהו, אינה מאבדת מאופייה המפלה, אם היא נעשית באמצעות הסוכנות היהודית.

סיכום

מדינת ישראל הפרה את חובתה לפעול על פי עקרון השוויון בהעברת הקרקע לסוכנות היהודית. על המדינה לשקול את בקשתם של העותרים לרכוש לעצמם חלקת מקרקעין ביישוב קציר לצורך הקמת ביתם.